Zatrzymanie prawa jazdy na 3 miesiące częściowo sprzeczne z Konstytucją. Jak domagać się odszkodowania?

Przeczytaj także: Zatrzymanie prawa jazdy - standard polskich dróg?

Przedmiotem badania zgodności z Konstytucją był art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw. Trybunał orzekł, że przepis ten rozumiany w ten sposób, że podstawę wydania decyzji, o której mowa w art. 102 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, stanowi wyłącznie informacja organu kontroli ruchu drogowego o ujawnieniu popełnienia czynu opisanego w art. 135 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto Trybunał Konstytucyjny postanowił umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie. Orzeczenie zapadło jednogłośnie.

Badany przepis określa mechanizm stosowania przez starostów, w drodze decyzji administracyjnej, sankcji prawnej polegającej na zatrzymaniu na okres 3 miesięcy prawa jazdy kierującemu pojazdem, który dopuścił się określonych naruszeń przepisów prawa o ruchu drogowym. Art. 102 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy o kierujących pojazdami stanowi, że starosta w drodze decyzji administracyjnej zatrzymuje prawo jazdy, jeśli kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym (pkt 4) lub przewoził pasażerów w liczbie wyższej niż liczba dopuszczalna (pkt 5). Kwestie proceduralne wydania takiej decyzji dookreśla ustawa dnia 20 marca 2015 roku o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw. Z art. 7 ust. 1 pkt 1 tej ustawy wynika, że podstawy zatrzymania prawa jazdy są dwie. Pierwsza to “informacja podmiotu który ujawnił popełnienie naruszenia”, a druga to “informacja podmiotu który wydał o prawomocne rozstrzygnięcie za to naruszenie”. Trybunał zakwestionował jedynie pierwszą z wymienionych podstaw, czyli informację od organów kontroli ruchu drogowego, które ujawniły czyn. Jednocześnie przepis ten pozostanie w mocy w zakresie “prawomocnego rozstrzygnięcia”.

Co ważne i co należy podkreślić, wnioskodawca postępowania (Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego Małgorzata Manowska) w ogóle nie podnosił nadmierności (nieproporcjonalności) kary administracyjnej w postaci zatrzymania prawa jazdy na okres 3 miesięcy w stosunku do charakteru popełnionego czynu. Taka kara w ogóle nie budziła zastrzeżeń i nie ona jest przedmiotem omawianego orzeczenia. Wątpliwości koncentrowały się wokół kwestii stricte proceduralnej tj. podstawy wydania przez starostę decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, która określona została w art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej z 2015 roku. Z tego względu to właśnie tylko ten przepis stał się przedmiotem kontroli w sprawie.

Problem konstytucyjny w niniejszej sprawie dotyczył tego, czy postępowanie administracyjne przed starostą w sprawie o zatrzymanie prawa jazdy można uznać za postępowanie spełniające wymagania sprawiedliwej i rzetelnej procedury (art. 2 Konstytucji RP) w sytuacji, w której kierujący pojazdem nie ma możliwości kwestionowania treści informacji organu kontroli ruchu drogowego i przedstawienia dowodów mogących świadczyć o nieprawidłowościach podczas pomiaru prędkości lub ustalenia liczby przewożonych pasażerów przez organ kontroli ruchu drogowego.

Przypomnijmy, że wcześniej Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale w składzie 7 sędziów (I OPS 3/18) orzekł, że procedura zatrzymania prawa jazdy jedynie na podstawie informacji Policji jest dopuszczalna. Teraz jednak został zakwestionowany sam przepis, który na to pozwalał. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że takie stosowanie art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej z 2015 roku, powoduje, że podstawą do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy stanowi wyłącznie informacja organu kontroli ruchu drogowego. W toku postępowania administracyjnego toczącego się na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy o kierujących pojazdami starosta nie dokonuje samodzielnie żadnych ustaleń faktycznych co do przebiegu zdarzenia. Jest związany treścią informacji otrzymanej od organu kontroli ruchu drogowego. Starosta nie ma możliwości ani powoływać z urzędu, ani badać na wniosek strony dowodów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia, czy rzeczywiście doszło do naruszenia przepisów prawa. Z punktu widzenia zaś kierującego pojazdem, taki automatyzm mechanizmu wydawania decyzji administracyjnej o zatrzymaniu prawa jazdy wyklucza możliwość korzystania z prawa do obrony swoich racji w postępowaniu, które prowadzić ma do nałożenia sankcji oznaczającej konkretne dolegliwości w zakresie życia prywatnego, rodzinnego i zawodowego.

Trybunał przypomniał, że postępowanie przed organem władzy publicznej, które ma spełniać niezbędne w państwie prawnym standardy sprawiedliwej i rzetelnej procedury, musi zapewniać staranne wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a także gwarantować każdej stronie prawo do wysłuchania, tj. prawo do przedstawiania dowodów i obrony swoich racji. Koniecznym warunkiem dopuszczalności zastosowania sankcji – niezależnie od tego, czy miałaby charakter kary w znaczeniu prawa karnego, czy tzw. kary administracyjnej – pozostaje wszechstronne zbadanie przez organ stanu faktycznego i zrekonstruowanie rzeczywistego przebiegu zdarzenia. Nałożenie sankcji może bowiem nastąpić wyłącznie na podstawie prawdziwych ustaleń faktycznych, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. Innymi słowy, w państwie prawnym nikt nie może ponosić kary za czyn, którego w rzeczywistości nie popełnił. W sytuacji, gdy strona konsekwentnie kwestionuje fakt popełnienia naruszenia prawa, podnosząc zarzuty i przedstawiając stosowne dowody, wszelkie wątpliwości co do rzeczywistego przebiegu zdarzenia powinny być rozstrzygnięte, zanim nałożona zostanie na nią sankcja. Do ustawodawcy należy określenie adekwatnego trybu i środków prawnych umożliwiających wszechstronne i rzetelne wyjaśnienie okoliczności dotyczących podstawy ukarania.

Co tak naprawdę zmienia orzeczenie Trybunału? Wbrew niektórym doniesieniom medialnym należy powiedzieć, że… niewiele. Zasadnicza wątpliwość dotyczy tego, czy zatrzymania prawa jazdy można dokonać bez wyroku sądu i na podstawie przyjętego przez sprawcę mandatu karnego. Oczywiście, dalej pozostaje taka możliwość (a w zasadzie obowiązek dla organu), ponieważ jak wspomniano powyżej, podstawą do tego jest “prawomocne rozstrzygnięcie”, a podpisany przez kierowcę mandat karny kredytowy takim właśnie rozstrzygnięciem jest. Wynika to z treści Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia, konkretnie z art. 32 §1 tej ustawy, który stanowi że mandat karny jest postacią rozstrzygnięcia. O tym, że mandaty mogą być prawomocne przesądza natomiast art. 98 Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia. Oczywiście nie ulega wątpliwości, że poza mandatem karnym “prawomocnym rozstrzygnięciem” może być wyrok sądu, także wyrok nakazowy.

Zmiana z jaką mamy do czynienia dotyczy natomiast możliwości wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w sytuacji gdy sprawca nie przyjął mandatu karnego i sprawa jest kierowana do sądu (lub też nawet nie, na przykład z uwagi na opieszałość organu lub przedawnienie). To właśnie w takich sytuacjach miała zastosowanie “informacja podmiotu który ujawnił popełnienie naruszenia” i na jej podstawie – bez mandatu, ani wyroku – zatrzymywano prawa jazdy. W związku z tym “korzyścią” z orzeczenia TK dla sprawców jest to, że nie przyjmując mandatu zyskują czas do momentu orzeczenia ich winy prawomocnym wyrokiem i dopiero wtedy sąd będzie zobowiązany skierować do starosty informację o wydaniu rozstrzygnięcia, a ten będzie władny wydać decyzję. Na pewno jest to zmiana niekorzystna z punktu widzenia prewencyjnej funkcji instytucji zatrzymania prawa jazdy, ponieważ w pewnych sytuacjach nie będzie następować od razu, a nawet dopiero po kilkunastu miesiącach od popełnienia czynu, jeżeli wydany zostanie wyrok skazujący. Odpada więc czynnik szybkiej i nieuchronnej kary.

Co w zakresie odszkodowania? Stwierdzenie niekonstytucyjności omawianego przepisu nie powoduje od razu możliwości dochodzenia odszkodowania za zatrzymane prawo jazdy.

Samo zatrzymanie prawa jazdy na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami stanowi decyzję administracyjną, co oznacza, że postępowanie takie może podlegać wznowieniu na podstawie art. 145a Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem, można żądać wznowienia postępowania w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego stanowiącego podstawę decyzji z Konstytucją. Skargę o wznowienie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. W chwili pisania tego tekstu dostępny jest jedynie komunikat o orzeczeniu na stronie TK, a samo orzeczenie nie zostało jeszcze opublikowane. Termin zatem jeszcze nie biegnie. Należy jednak o nim pamiętać.

Samo złożenie wniosku o wznowienie postępowania nie będzie jednak powodować z automatu uchylenia decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Pamiętajmy bowiem, że zgodnie z treścią art. 146 §2 Kodeksu postępowania administracyjnego, nie uchyla się decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Tym samym, w naszej ocenie, wniosek o wznowienie postępowania musi zawierać wiarygodne dowody na to, że informacja organu o przekroczeniu prędkości lub o przekroczeniu dopuszczalnej liczby osób w pojeździe była niewiarygodna czy w inny sposób budziła wątpliwości. Krótko mówiąc samo wykroczenie które stanowiło podstawę wszczęcia postępowania musi zostać skutecznie zakwestionowane, co dopiero pozwoli uchylić decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy.

Dopiero w przypadku uchylenia tej decyzji w trybie wznowieniowym, możliwe jest dochodzenie odszkodowania. Oczywiście należy w tej sytuacji wykazać szkodę, którą kierowca poniósł wskutek braku uprawnień do prowadzenia pojazdów. Szkoda taka będzie występować prawie zawsze w przypadku kierowców zawodowych, którzy wskutek decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy nie mogli wykonywać pracy lub świadczyć usług.

W przypadku takiego powództwa podstawą będzie art. 417 Kodeksu cywilnego.